全国人大代表
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应松年
编者按:2004年3月7日19:30,全国人大代表、全国人大内务司法委员会委员、国家行政学院法学部主任应松年做客强国论坛“两会”专区,就“推进依法行政,建设法治政府”这一话题与网友交流。
    [现场照片]
  应松年,男,汉族。1936年11月13日生,浙江宁波人。现为国家行政学院法学教研部主任、教授、博士生导师。享受政府特殊津贴。北京市第十、十一届人大代表、北京市人大常委会内务司法委员会委员第九、十届全国人大代表、内务司法委员会委员。是1979年以后我国最早从事行政法学和行政学研究的学者之一,参与 全国最早统编教材《行政法概要》的编写;主编全国最早的行政专著之一《行政管理学》,并获全国行政学著作一等奖。此后一直站在行政法学学术研究的前列。1983年开始招收行政法硕士研究生,是我国最早的硕士生导师之一,1994年开始为中国政法大学诉讼法博士点导师,并招收台湾博士生。1986年参加全国人大常委会法工委行政立法研究组,并且一直是该组的主要领导人。
    [嘉宾文集]

传媒互动
打老虎不能落了兔子
《京华时报》(2004.3.8)

代表委员访谈

生产建设兵团在新时期对新疆经济和社会发展的作用(2004.3.9)
全国人大代表、中共中央委员、新疆生产建设兵团司令员张庆黎

推进依法行政,建设法治政府(2004.3.7)
全国人大内务司法委员会委员应松年

振兴东北,我们要做什么?(2004.3.6)
全国人大代表、吉林省白城市市长岳清友、辽宁省阜新市市长姚志平、黑龙江省齐齐哈尔市市长林秀山

增收减负,发展农业(2004.3.6)
全国人大代表、河南省副省长王明义

增加农民收入 减轻农民负担(2004.3.6)
全国政协委员、中国社科院研究员徐更生

听《报告》,谈感受(2004.3.5)
全国政协委员刘昌谋、全国人大代表李茂芝

我当人大代表一年来的履职情况兼谈教育问题(2004.3.3)
全国人大代表、华中师大教授周洪宇

我当政协委员第一年(2004.2.27)
全国政协常委、苏州市副市长朱永新

两会前夕话教育(2004.2.24)
全国人大代表、华中师大教授周洪宇

相关专题
人民网《全国人大政协十届二次会议》特别报道

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推进依法行政,建设法治政府
全国人大内务司法委员会委员【应松年】
  各级政府依法行政的难点和别的国家机关依法办事可能有点
区别。对于行政机关来说,它行使权力的时候,我们更加要求它、
更加强调要有效率,因为行政机关和权力机关的立法活动、司法
机关的办案在效率上要求更高。如果行政机关一天要处理很多事
情,如果效率很低,慢慢腾腾,那么,这就会影响国家的发展,
老百姓也会不满。因为要强调效率,所以,一般说都要强调权力
相对集中,因此,各个国家都差不多是这样规定,行政机关要实
行首长负责制。我们国家的国务院组织法也是这样规定的。但是,
一实行首长负责制以后,权力相对集中,首长要最后拍板,时间
长了,老是由他来拍板,他就会慢慢的忘记还有一个法律的框架,
还有一个法律的规范,把权力凌驾于法律之上。所以,对政府要
求依法行政比权力机关、法院强调依法办事更难,因此,我们要
更加强调行政机关的领导要有法律意识。在作出一个影响公民权
利的重大问题之前,要听取法制部门的意见。
 

  【应松年】:各位网友,大家好!

  [手机尾号为0260的网友]:人大是否建立法律法规违宪审查制度的计划?内务司法委对法律执行难落实难有何研究和对策?

  【应松年】:关于违宪审查制度,是否建立法律法规违宪审查制度的计划,我觉得已经不是建立计划的问题,实际上已经有了。我们去年通过的《立法法》里面明确的规定了,如果地方行政法规有违宪违法的分两种情况,一种情况是国务院中央军委、最高法、最高检和各个省的人大常委会,如果发现了行政法规和地方行政法规有违宪违法的可以向全国人大常委会提出来。由人大常委会交给有关的工作部门来作出处理,给予回答到底有没有违宪违法的情况,如果有的可能要他改正,也有可能把他撤销,作出处理。除了这几个部门以外,所有的国家机关,企事业单位,公民个人都可以对行政法规和地方行政法规有违宪违法的情况,可以想全国人大常委会提出来,全国人大常委会就交给有关的部门来进行审查,看看有没有这个问题。必要的时候,会给予准备回答,这个在《立法法》里面都有。这是我们国家现在建立的违宪违法的审查的制度。当然,我们国家的制度跟其他国家有点不一样,世界各个国家都不是完全一样的。也的比如说像美国这样的由最高法院来司法审查,像法国这样的是行政法院和宪法监督委员会来审查,像德国这样由行政法院和宪法法院来进行审查。我们国家实行的是人民代表大会制度,一府两院是由它产生,向它负责。所以,比如说行政法规、地方性行政法规有没有违法违宪审查,这个权力由全国人大常委会来行使。
  在底下的,比如说规章有没有违宪违法的问题,或者是违反行政法规的问题,这个按照国务院制定的《行政法规制度程序条例》也有相应的处理办法。

  [风火轮]:温总理报告里指出“有权必有责,用权受监督,侵权要赔偿”是依法行政的最好体现。嘉宾以为如何?

  【应松年】:我觉得这三句话说的非常好,说出了依法行政的本质所在。
  有权必有责,说的就是权责统一,这是行政权力的一个特点,也可以说是国家权力的特点,就是既是它的权力,又是它的责任。是它的权力,你可以按照法律的有关规定实行它的权力,具体的事情怎么处理。但是,作出这方面的处理决定的时候,你就要承担责任。承担责任的意思,是不是还可以说这两个意思。一个意思,如果你作出了决定,是违反法律规定的,就要承担违法的责任;还有一个意思是说你有这个权力,你就必须去做,不作为也要承担责任。
  用权受监督,说的是行使行政权力的时候,必须受到严格的监督,包括权力机关的监督,司法的监督,行政系统内部的监督,更重要的还有老百姓的监督。人民的监督,会通过各种渠道反映出来。比如说可以通过向权力机关申诉,通过向司法机关诉讼,通过向监察部门来申诉等等。法律上有一个很有名的意思,所有的权力都应该受到监督。不受监督的权力是危险的权力,绝对不受监督的权力肯定是腐败的权力。
  侵权要赔偿,说的是如果经过了法定程序,证明这个权力的行使侵犯了公民的权利,那就应该按照法律的规定给予赔偿。
  所以,这三句话,就是说一个是权力和责任的关系,一个说的是拥有权力的时候必须拥有严格的监督,如果发生侵权的现象,就要赔偿,这是一个比较完整的意思。

  [手机尾号为4313的网友]:现在中国最腐败的地方要属县镇级干部,有人说中国以前只打兔子不打老虎,而现在只打老虎不打兔子,镇级干部不懂法、不讲法的问题怎么办?

  【应松年】:这个问题挺有意思。确实,我也感到现在有这么一种现象,大家比较注意大案要案,那就是说打老虎吧。对于日常生活当中,其实和公民关系更密切的这些关系当中产生的腐败的现象打击的力度还太差一点。其实对老百姓来说,可能这些小兔子们对老百姓权利的侵犯感受更深,影响也更广。所以,最好的还是既要打老虎,也要打兔子,不要让他们漏网了。

  [京华时报]:依法行政的难点体现在哪些方面?

  【应松年】:各级政府依法行政的难点和别的国家机关依法办事可能有点区别。对于行政机关来说,它行使权力的时候,我们更加要求它、更加强调要有效率,因为行政机关和权力机关的立法活动、司法机关的办案在效率上要求更高。如果行政机关一天要处理很多事情,如果效率很低,慢慢腾腾,那么,这就会影响国家的发展,老百姓也会不满。因为要强调效率,所以,一般说都要强调权力相对集中,因此,各个国家都差不多是这样规定,行政机关要实行首长负责制。我们国家的国务院组织法也是这样规定的。但是,一实行首长负责制以后,权力相对集中,首长要最后拍板,时间长了,老是由他来拍板,他就会慢慢的忘记还有一个法律的框架,还有一个法律的规范,把权力凌驾于法律之上。所以,对政府要求依法行政比权力机关、法院强调依法办事更难,因此,我们要更加强调行政机关的领导要有法律意识。在作出一个影响公民权利的重大问题之前,要听取法制部门的意见。

  [任我赢]:政府主要是依哪一个“法”行政?宪法还是地方法?

  【应松年】:依法行政的“法”,当然也包括《宪法》,这是最高的。但是,一般《宪法》规定比较原则,都会制定为法律,因此,可以说依法行政的“法”,从本源上来说就是指法律。国务院的行政法规如果跟法律是保持一致的,也是依法行政的“法”;部门规章如果跟法律、行政法规保持一致的,也是依法行政的“法”;地方性法规和法律、行政法规保持一致的,也是依法行政的“法;,地方规章和法律、行政法规、地方行政法规保持一致的,也是依法行政的“法”。哪一个层次的规范,没有跟法律保持一致,就不能按照它来依法行政。

  [任我赢]:老百姓如何知道政府违法?又如何告政府违法?

  【应松年】:当然,老百姓怎么知道政府违法,这个要求老百姓要学法律。你觉得你的权利受到了侵犯,就可以告他们。也可以通过律师、有法律知识的人去请教他们。实际生活中,这个问题不难,不是一个大问题。
  怎么告政府呢?如果广义的说,我想可以有两个途径,一个就是可以对作出这个决定的上级机关申请复议。另外一个就是向法院提起行政诉讼。这都是有一套程序的,公民在发现行政机关违法,侵犯了他的权利的时候,要及时申请复议或者提起诉讼,因为复议和诉讼都有一个时间的限制。

  [京华时报]:曾经被热炒的“处女卖淫案”到去年商务部被起诉,这些是否都反映了我国依法行政的缺失?如何通过依法行政来杜绝此类案件的发生?

  【应松年】:“处女卖淫案”是很令人愤慨的问题。这个事情产生的根源,我觉得可能和执法行为与利益挂钩有关,因为法律规定什么叫卖淫,本来界限是很清楚的,在毫无证据的情况下,就把女孩子带走,说你是卖淫,他的目的就是要想罚一点款,所以,权力和利益挂钩是十分危险的事情。“处女卖淫案”,据我所知,还不是一起两起,已经有若干起了,这就说明执法行为和权力挂钩必然产生的后果。所以,要从根本上解决这个问题,是要来想办法,使这个权力和利益脱钩。

  [手机尾号为8553的网友]:执法部门使用暴力的问题应如何处理?

  【应松年】:这是一般性问题。执法部门在何种情况下可以行使强制权力,我们国家的法律是有规定的,所以,我觉得这个问题意思是说非法情况下使用的暴力,要依法办,构成犯罪的追究刑事责任,情节比较轻,还属于行政责任范围的,追究行政责任。

  [手机尾号为4915的网友]:法律体系的建设问题,现在哪些法律准备出台?

  【应松年】:我们现在依法行政的法,就是行政法大致上现在可以分成两大类:一类叫做共同行政法或者叫一般行政法,或者叫行政基本法。比如说《行政处罚法》、《立法法》(宪法行使的法律)、最近发布的《行政许可法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》这些都是。现在按立法计划看,对于市场经济影响比较大,还有《行政强制法》、《行政收费法》等,后面两个法律现在正在起草。对行政行为影响最大的基本法是《行政程序法》,也在起草,都列入了五年立法规划。此外,还有监督行政机关的《行政诉讼法》、行政机关内部监督的《行政监察法》、《审计法》,这些法都已经制定了。规范行政主体的《组织法》、《公务员法》,前者正在修改,后者正在起草。要从这个角度来看,依法行政的法律体系很有希望在五年以内比较完善。   另外还有一类,是规范各个部门行政的法律。这些法律有的已经起草了,有的也列入了规划,有的可能还在研究,比如说大家比较关心的《治安管理处罚条例》正在起草,这个数目比较多,但是,在这五年以内,我想也会比较完善一些。

  [京华时报]:是否考虑出台禁止流浪人员乞讨的法律法规或相关的社会救助法?

  【应松年】:我们已经有一个《城市生活无着落人员救助管理办法》,实际上已经对流浪乞讨生活无着落的人员规定了一个救助的办法。但是,禁止流浪人员乞讨,我还是第一次听说有这样的提法。不能否认这个社会有一些弱者,因为一些特殊原因谋生困难,那么,政府、社会都应该给予关爱,帮助他们摆脱困境。我们的办法不是禁止他们乞讨,而是对这些弱者给予救助,比如说可以告诉他们,什么地方有救助站,可以到那寻求帮助,或者引导他,到哪一个救助站去得到帮助。不过,国外看到过有这样的一些做法,在某些地方禁止乞讨,划出一些小的区域。还有一些规定,比如有些国家规定乞讨人员和被乞讨人之间一米的距离,不能抱人家的大腿。但是,总的来说,对于这些困难的人群,我们还是应该给予帮助。

  [功云]:医疗乱收费现象政府如何立法解决?

  【应松年】:我想医疗乱收费的问题,有的地方是存在的。但是,造成乱收费的情况的原因是多方面的,要考虑到国家对卫生事业的投入,考虑到医生的待遇问题,要考虑到治疗和卖药分离的问题,当然,也有一个加强教育的问题。所以,要立法的话,还要进行很深入的调查研究,针对我们现在产生问题的原因来立法。

  [京华时报]:请您给依法行政下一个具体而通俗的定义?

  【应松年】:依法行政就是要求行政机关依照法律规定的权限和程序行使权力。依法行政主要是对行政机关提的要求。

  [手机尾号为6156的网友]:政府不依法行政,法院不管,应该怎么办?

  【应松年】:政府不依法行政,法院应该管,不应该不管。从程序上说,政府不依法行政,法院不管,法院是指哪一级法院,比如说是县法院,县政府不依法行政,县法院不管,你可以向中级法院申诉,中级法院会管。实在不行,我想应该也可以向人大常委会反映。

  [手机尾号为3356的网友]:1.65米以下不允许入选公务员,这算不算对公民权利的侵犯?

  【应松年】:宪法法律都没有规定公务员应该长多高!这是他们自己规定的,人长多高,也不影响他做公务员,除非特殊行业。因此,这种规定是违反宪法规定的平等原则的,是一种歧视。这种歧视不但在身高方面,还有一些,比如对女性的歧视。国外反歧视是最常用的起诉理由,其实这件事很简单,宪法已经规定了平等原则,就可以起诉,法院应该受理。

  【应松年】:就业保障问题,可以在劳动法里加上一条,加上在就业方面不得歧视,比如甚至规定不得性别歧视等等。

  [京华时报]:能否向老百姓解释一下目前政府行政过程中究竟哪些是依法的?哪些是不依法的?哪类行政不依法的情况比较严重?

  【应松年】:不依法的情况比较严重的是在土地征用方面和房屋拆迁方面。这次《政府工作报告》也提到了,中央正在想办法解决。

  [手机尾号为3844的网友]:是否可以把引咎辞职制度化并加以推广?

  【应松年】:从国外看,引咎辞职制度主要是对那些政务类的官员,对业务类的官员主要是按《公务员法》的规定,追究违法的行政责任。我们国家《公务员暂行条例》,没有对公务员做政务类和业务类的区分,但是,有时候也有引咎辞职的。总的看,还没有制度化、法律化。我个人意见,是否可以考虑我国选任类的行政工作人员可以实行引咎辞职的制度。但是,对此法律要做出规定,什么情况下要引咎辞职。对非选任类的官员,如有违法情况按公务员行政处分的规定作出处理。

  [手机尾号为6156的网友]:执法部门经常被下达创收任务,结果到处都搞乱收费,引起民愤。我想问问,这些执法部门到底是不是国家全额拨款?难道他们真的要靠罚款提成发奖金吗?

  【应松年】:下达创收任务、乱收费在某些地方、某些部门是存在的,老百姓对此意见很大。至于这些执法部门是不是国家全额拨款,这要看具体情况。但确实也有这样一些情况,有些执法部门的工资待遇和经费没有全额拨款,要他们自己创收,因此,出现了乱收费、论罚款的情况。当然也有国家全额拨款的,为了多提奖金乱收费、乱处罚的情况,因此,现在的《行政处罚法》和《行政许可法》都明确规定,要收支两条线。我想,重要的还要建立公共财政制度。

  [大话中油]:今天提出行政有错要赔偿,标准是什么?有惩罚性没有,是不是低了?

  【应松年】:我国已经在1994年制定了《国家赔偿法》,规定了国家赔偿的标准。简单说,就是实际损失的标准,没有规定惩罚性赔偿。现在看,实际损失的标准也过低,比如说把一个商店、食品店封了,过了三个月没有什么问题,起封,怎么赔?赔他房租、水电费、人员工资等等实际损失。这三个月没有营业,营业额的损失、利润的损失就不考虑了,现在的规定是最低的赔偿标准。至于行政机关违法封了这个商店、食品店是否应该因违法承担惩罚性赔偿责任,国家赔偿法没有规定。我个人意见,在修改《国家赔偿法》的时候,这些问题都应该重新考虑。

  【应松年】:各位网友今天提了这么多问题,反映了全国老百姓对依法行政的关注。在新一届国务院第一次全体会议上,温家宝总理提出,新一届政府要在三方面有“明显进步”。其中第一条是“实行科学民主决策”,第二条是“坚持依法行政”。我觉得,依法行政和科学民主决策,都是要依法来管,国务院正在制定《全面推进依法行政实施纲要》。我想,用十年时间会基本实现建设法治政府的目标。谢谢各位网友!

  速记:www.suji.com.cn